# 灰色企业家2：法规是怎样积重难返的？

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中国政府非常推崇简政放权，这些年国务院动不动就取消几百项行政审批。以前如果你想投资一个F1赛车场项目、或者投资一个纸浆项目，必须由发改委批准才行；一个民办学校要任命校长、或者一个大学搞个特殊专业应届毕业生的就业计划，必须教育部审批才行，现在这些规章都取消了。美国总统特朗普在上任之初也曾经许诺，说以后我们每增加一条联邦法规，就要废除两条。

我读了亚当·提耶尔的《躲避的企业家和未来的治理》，感觉他们能不能再激进一点：也许现在每增加一条法规，应该废除二十条。

希望这一讲能让你对“政府法规”有个更有用的理解。

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有人说中国的法制还不健全，其实法制不健全有时候反而是一种优势。法规是一种具有强烈不对称性的东西：出台一个法规是容易的，取消或者修改一个法规则非常困难。那么随着一个国家建立的时间越来越长，它的法规就必定是越来越臃肿。

咱们以美国为例。国会和各州的立法机关出台的规定叫“法律（law）”，政府机构出台的规定叫“规章（regulation）”，那美国总共有多少法规呢？现在的总数我不知道，但是提耶尔引用一项 1993 年的研究，说那个时候，美国就已经有超过十万条规章。我看到另一份资料 [1] 显示，从 1995 到 2016 年，国会通过了 4312 条法律，联邦政府机构推出了 88899 条规章。

所以我们大概可以估计，美国现在有几十万条法规。而你想想当初刘邦进咸阳，与民约法可是才“三章”啊。几十万条法规不是闹着玩的，有经济学家测算，为了遵守和执行这些法规，仅仅是联邦政府对经济的干涉效应，就高达 1.9 万亿美元 —— 相当于美国 GDP 的 10%；这些法规拖了经济的后腿，使得美国经济从 1980 年到 2012 年每年少增长了 0.8 个百分点。0.8 个百分点对中国可能不算什么，你要知道美国每年能涨 3%就算很不错了。如果不是因为法规成本太高，2012 年的美国经济应该扩大 25%。

这些法规不但太多，而且太旧了。68% 的联邦法规从来都没被修改过，另有 17% 则只修改过一次。现在法规旧到了什么程度呢？田纳西州的孟菲斯市至今仍然有这样的规定，说如果一个女人要开车，那就必须有一个男人在车的前方跑动，一边跑一边挥舞一面红旗。新泽西州至今规定在公路上超车必须按喇叭。美国有好几个地方仍然禁止在公共场合使用耳机听随身听。当然现在你去这些地方，违反这些法律估计也不会被抓起来，但是在理论上，你的确违法了。

所以你说美国哪里自由了？事实上现在你想做一个完全诚实守法的公民是极其困难的，你根本都不知道自己的什么行为违法。

其实政府也知道这很无奈，包括执法者也知道不可能完全依法办事。这本质上是个悖论：当法规太多太严的时候，公民和执法者都会选择无视法规。

那美国是怎么到这一步的呢？提耶尔说了大约四个问题。我看这四个问题简直是人类社会复杂系统演化的通用机制。

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第一个问题是政府官员害怕风险，导致行动僵化。

对市长来说，如果他治下的城市经济增长了，他会因为政绩而得到升迁；一个美国的民选官员也会因为政绩而赢得下一次选举。但是对于各个政府机构中具体办事的人员来说，“立功”的好处远远小于犯错误的坏处。这些机构人员的利益所在是尽量远离麻烦。

特别是专业管理机构更是如此。美国食品药物监督局（FDA）近年来已经加快了新药的审批流程，但是仍然很慢。它在历史上有过相当无奈的记录。比如米索前列醇（Misoprostol），是一个由美国公司发明的合成药，可以用来治疗胃溃疡。早在 1985 年，美国以外的几个国家就已经批准了这个药，但是美国 FDA 直到 1988 年才批准。

为啥呢？因为它有一个副作用，可能会导致流产。那么简单的办法就是你附加一个规定，孕妇禁用不就行了吗？但就是这么一个附加规定也要折腾好长时间。而你要知道美国每年有一两万人死于胃溃疡。

只要涉及到医疗，审批就都很慢。再比如有个用于诊断皮肤癌的设备叫 MelaFind，纯粹只是给医生做诊断用，对人体无害，结果也是耗了好几年时间才批准。

第二个问题是制度建设跟不上技术进步。

无人机的确会有安全问题，的确需要政府的管理。但是你说无人机的安全规章，应该跟喷气式客机一样吗？当然不应该一样。但是联邦航空局（FAA）至今都没有一套专门适用于无人机新技术的安全规章，还在使用旧规章。

当然一部分原因是无人机的技术进步太快了，日新月异，可能你今天设计出来的规章明天就不合适。但航空局的做法是一步步严控，这就大大阻碍了创新。

再比如说自动驾驶汽车。有人估计，关于汽车安全的几乎所有联邦法规都已经过时了，有的过时了几十年。这些法规都非常细致，要求汽车的方向盘必须如何如何、脚踏刹车板必须如何如何，然后开车的时候司机的手必须随时都放在方向盘上 —— 可是现在我们搞的是无人驾驶汽车，这些规定还有意义吗？

立法跟不上的结果就是执法也跟不上。航空局规定无人机绝对不可以在机场附近、在行人的头顶上、或者在夜间飞行，而且要求所有无人机在飞行之前必须取得许可证 —— 但是美国人玩无人机都是想飞就飞，也没人管：提耶尔说一直到 2018 年，就根本没人因为无许可飞无人机而遭到罚款。

第三个问题是权贵资本主义。

权贵资本主义这个说法可能有点夸张，其实英文（crony capitalism）的意思范围更广，泛指一切利益集团干涉立法的行为。

一个公司从草根起家，可能还曾经靠做违法的事情取得了第一桶金，做大做强之后，就会想要影响立法。不过很多公司这时候想的可不是让立法有利于创新 —— 最爱创新的往往是新入场的、想要打破现状的企业家，老牌企业家是现状的受益者和维护者 —— 他们想要的是阻止创新。

当然，阻止的理由都是安全啊、可控啊、为了人民的身心健康之类。一部二十世纪的通信史就是美国联邦通信委员会（FCC）阻止创新的历史。在既得利益集团的影响下，FCC 先是限制广播频道，再是限制电视台。美国人一直到 1980 年代基本上全国只能看三个台：ABC、CBS、NBC。后来有了有线电视，三大台之外的电视台仍然被限制发展。是等到互联网出现了，因为互联网不归 FCC 管，互联网公司先斩后奏，美国人民的视频音频娱乐业务才算有了真正的竞争。

所以你说美国哪里是一个真正自由竞争的资本主义国家呢？

事实是不管你的政治制度如何，既得利益集团左右国家政策这种事情是一定会发生的。经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）1965 年有本书叫《集体行动的逻辑》（The Logic of Collective Action），讲了一个像定律一样的道理。

比如现在有个政策，它的受益者是少数人，而它的成本、它带来的坏处，却是平摊在多数人身上的，那么奥尔森说，这个政策就容易被推动通过。

为啥呢？因为每个受益者得到的好处很明显，他们会积极推动它；但是受害者因为人太多，具体到每个人头上的损失很不明显，他们不会在意。

奥尔森这个逻辑的适用范围极广。贸易保护就是这么来的。比如说我们是否应该给进口汽车设定一个高关税，来保护国产汽车呢？对国产汽车的从业者来说这是跟自身命运息息相关的大事，各个汽车公司一定会对政府施加影响，要求搞保护。可是贸易保护对全国的汽车购买者是不利的，你凭什么让人买价格又贵质量又差的车？但是消费者不会为了这个事儿而组织起来去跟政府谈判。

所以这个局面是利益集团早就联合起来了，老百姓没有联合起来 —— 于是政策一定会倾向于利益集团。

以前我听过一个笑话说「要是马有投票权，世界上就不会出现汽车」，读了提耶尔这本书我才知道这个事儿居然真的发生过。当然马没有投票权，但是 1920 年代，美国马业协会就曾经搞过一次游说活动，要求政府禁止拖拉机和汽车在城市街道上行使。

汽车该不该上道，你怎么能问马业协会的意见呢？然而这恰恰是民主的工作方式。我们知道政府对很多行业的从业者都要求拿一个“资格认证”，有这个认证才能上岗。认证制度的本意是为了消费者的安全：你不能说随便一个人，就允许他给人做手术。

但是有研究表明，认证制度并没有真的提升什么公共卫生安全。经济学家的共识 [2] 是认证制度是保护现有从业者的手段。为什么美国医生的收入那么高？因为取得医生资格认证无比困难。把所有行业算一起，经济学家估算，消费者因为这个认证制度而多花了 3% 到 16% 的费用，全国少了 285 万个工作岗位。

那到底是什么人在负责批准这些资格认证的呢？当然是那些已经取得认证资格的从业者。请问这跟让马决定汽车该不该上道有什么区别？

据我了解，中国曾经一度让什么纹绣师、化妆师、美甲师都得考资格认证，要求持证上岗 —— 你说你一个美甲师需要什么资格？好在这些认证现在已经被国务院取消了。

要想让经济发展，就应该干掉这些利益集团。1977 年，美国总统卡特推动之下，民航局废除了由各大航空公司成立的联合协调组织，逼着航空公司不能搞合谋 [3]，必须去竞争，航空业才迎来大发展，消费者才有了那么多选项。

第四个问题叫“组装政治（Kludgeocracy）”。

比如以前我们买电脑，有品牌机和组装机两个选择。品牌机比较贵，但是各种零部件是经过精心挑选的，互相之间有很好的配合，经过了精心的测试。组装机便宜，但是容易出毛病。所谓组装政治 [4]，意思是政府各个部门本来就是对付着组装在一起，缺乏良好的维护，后来变得越来越复杂，以至于积重难返。

美国总统管不了美国的政府部门，那些部门自己有自己做事的方法。美国国会已经把立法权大幅度地下放到了各个政府部门，部门想要推出一个法规就可以推出法规。因为这一摊业务已经太复杂了，你想管也管不了。

有句名言叫「一切组织天生都是改变的敌人。」当政府机构越来越大，各项法规重重叠叠互相关联在一起、以至于都没有人能完全理解这个系统的时候，你想牵一发就得动全身，你很难做出什么改变。所以政府机构只能打补丁，而无法大改。

那你说这个出路何在呢？提耶尔认为自上而下的变革太难了，我们需要企业家自下而上的力量。

## 划重点

法规是怎样积重难返的？这本书说了大约四个问题：
1.政府官员害怕风险，导致行动僵化。
2.制度建设跟不上技术进步。
3.权贵资本主义。
4.组装政治：各个部门组装在一起，缺乏良好的维护，后来变得越来越复杂。
所以，自上而下的变革太难了，我们需要企业家自下而上的力量。

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